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윤> 매주 월요일에 만나는 시간. 생활밀착형 라디오 법률서비스 <로스쿨>!
오늘은 최호웅 변호사 나오셨습니다. 안녕하세요?
최> 네. 안녕하세요. 최호웅 변호사입니다.
윤> 오늘은 어떤 이야기를 해 주실까요.
최> 오늘은 4월 15일 총선을 앞두고 있기 때문에 개정된 공직선거법에 대해서 이야기를 나눠볼까 합니다.
윤> 그러고 보니 총선이 이제 보름정도밖에 남지 않았네요. 공직선거법 개정안이 작년 말에 국회 본회의를 통과한 것이죠?
최> 네. 그렇습니다. 2019년 12월 27일 공직선거법 개정안이 국회 본회의를 통과해서 올해 치러지는 4.15 총선에서 개정된 공직선거법이 적용되게 됩니다.
윤> 선거법 개정안 통과과정도 험난했던 것으로 기억하는데 어떻습니까?
최> 그렇습니다. 선거법 개정안은 2019년 4월 패스트트랙(신속처리안건 지정)에 오른 이후 12월 23일 본회의에 상정됐으며 자유한국당의 필리버스터(무제한 토론) 신청으로 12월 26일 0시까지 필리버스터가 진행됐습니다. 필리버스터 대상 안건은 다음 본회의 때 즉시 표결에 부쳐진다는 국회법에 따라 12월 27일 본회의에서 공직선거법 개정안이 의사일정 첫 번째 안건으로 바로 표결에 부쳐졌습니다.
윤> 본회의 통과가 어려울 것이라는 전망도 있었는데 4+1 협의체인가요? 범여권 진영에서 합의를 이뤄내면서 어쨌든 국회 본회의를 통과했습니다.
최> 그렇습니다. 제1야당인 자유한국당이 강력하게 반대하였고 범여권 진영에서도 서로 입장차이가 있어서 통과가 어려울 수도 있겠다는 전망이 있었지만 4+1 협의체(민주당, 바른미래당 통합파, 정의당, 민주평화당+대안신당)가 마지막에 극적으로 합의를 하면서 공직선거법 개정안을 제출하였고 본회의를 통과하게 되었습니다.
윤> 핵심적인 개정내용으로는 어떤 것들이 있을까요?
최> 아무래도 이번 공직선거법 개정안의 핵심은 비례대표 의석 중 30석에 연동형 비례대표제도(연동률 50%)를 도입하게 되었다는 것이겠죠. 그리고 또 다른 핵심 개정내용으로 선거연령을 만 19세에서 만 18세로 하향 조정하게 되었다는 점을 들 수 있을 것 같습니다.
윤> 연동형 비례대표제도에 대해서 말도 많고 탈도 많은 것 같은데요. 계산법이 복잡하다고 알려져 있어서 청취자 여러분들도 정확하게 알고 계시는 분들이 많이 없을 것 같습니다. 연동형 비례대표제도라는 것의 개념부터 좀 알려주시겠어요?
최> 연동형 비례대표제도의 도입취지는 단순합니다. ‘민의를 그대로 반영하는 국회를 만들자’는 것인데요. 2016년 20대 총선결과를 보면서 설명을 좀 드리겠습니다. 당시 비례대표 정당투표 득표율을 보면 새누리당이 33.5%, 국민의당이 26.74%, 더불어민주당이 25.54%, 정의당 7.23% 이렇게 나왔거든요. 국회의원 정수가 300석이니까 정당투표 득표율만 가지고 의석수를 계산해 보면 새누리당이 100석, 국민의당 80석, 더불어민주당 76석, 정의당 21석 이 정도를 가져가는 게 맞죠. 하지만 실제 결과는 더불어민주당 123석, 새누리당 122석, 국민의당 38석, 정의당 6석, 무소속 11석 이렇게 나왔습니다. 정당투표 득표율에 의한 의석수와 실제 의석수가 이렇게 차이가 많이 나는 이유가 무엇 때문일까요?
윤> 아무래도 지역구 의원수가 비례대표 의원수보다 훨씬 많기 때문에 정당투표 득표율이 지역구 선거에 정확히 반영되지 않기 때문이 아닐까요?
최> 정확하게 잘 지적해 주셨습니다. 현재 국회의원 정수는 300명이고 그 중 지역구는 253석, 비례대표는 47석으로 구성되어 있습니다. 지역구 의원수가 비례대표 의원수보다 훨씬 많죠? 지역구 선거는 어떤 식으로 치러지죠? 지역구 단위마다 각 정당을 대표하는 후보들이 나와서 선거를 치러서 득표를 가장 많이 한 1위 후보가 국회의원으로 당선이 되는 것이죠. 이 지역구 선거에서는 거대 양당의 후보가 절대적으로 유리하게 되어 있습니다. 조직적인 측면, 인지도, 선거운동의 효율성 기타 여러 가지 방면에서 소수정당이나 무소속 후보들보다는 거대 양당출신의 후보가 절대적으로 유리한 것이죠.
윤> 사람들이 지역구 국회의원 선거할 때는 또 내 표가 사표가 되지 않도록 당선될 가능성이 높은 사람에게 투표하는 경향도 있고 하니까요.
최> 그렇습니다. 그렇기 때문에 지역구 국회의원 숫자가 비례대표 국회의원 숫자보다 훨씬 많은 우리나라 선거제도에서는 거대 양당이 매우 유리한 것입니다. 반면에 소수정당 같은 경우에는 분명히 그 소수정당을 지지하는 국민들이 상당수 있음에도 불구하고 지역구 선거에서는 출마한다고 하더라도 당선될 가능성이 거의 없고 비례대표 의석수에서만 정당득표율에 따라 의석수를 갖고 가기 때문에 실제 지지율보다 획득하는 의석수가 훨씬 적을 수 밖에 없는 것이죠.
윤> 연동형 비례대표제도는 이런 문제점을 보완할 수 있는 시스템인 것인가요?
최> 그렇습니다. 연동형 비례대표제도라는 것은 지역구 당선자수와 비례대표를 연동시켜서 거대양당의 영향력을 줄이고 소수정당의 국회 진출을 활성화하여 좀 더 민주적이고 효율적인 국회를 만들어보자. 민심을 제대로 반영하는 국회를 만들어보자. 이런 개념인 것입니다.
윤> 도입취지는 참 좋은 것 같은데요. 구체적으로 어떻게 연동을 시킨다는 것인지 간단하게 설명을 해주실 수 있으신지요?
최> 예를 들어 A당의 정당득표율이 30%가 나왔다고 가정해볼게요. 그러면 전체 의석수 300석의 30%인 90석을 확보를 해주는 것입니다. 그런데 A당이 지역구에서 60명을 당선시켰어요. 그러면 확보된 90석보다 30석이 모자라죠. 이 30석을 비례대표 의원으로 채워주는 것입니다. 이건 30석이 모자랄 때 30석을 전부 채워주는 100% 연동률일 경우를 설명드린 것이고요. 우리 개정 선거법에서는 연동률을 50%로 정했기 때문에 15석을 비례로 채워주는 것입니다. 100% 연동률이 아니기 때문에 개정된 선거법이 준연동형 비례대표제를 기반으로 하고 있다고 말하는 것입니다.
윤> 우선 정당득표율을 계산해서 의석수를 확보하고 지역구 당선인과 비교해서 모자라면 채워준다는 개념이군요. 거대 양당에게는 왜 불리하게 작용하는 것인가요?
최> 쉽게 설명하기 위해서 거대 야당이 30%씩 정당득표율을 얻었다고 가정해 볼게요. 300석의 30%니까 90석씩 확보를 하게 되죠. 그런데 지역구 투표에서 어떻게 되나요. 20대 총선기준으로 보면 민주당이 110명, 새누리당이 105명 지역구에서 당선이 되었어요. 그러니까 이 두 정당은 이미 자신들이 얻을 수 있는 90석이라는 의석을 훨씬 넘어서는 의석을 지역구에서 획득했기 때문에 연동해서 줄 의석이 없게 되는 것이죠. 그렇기 때문에 지역구 선거에서 자신들의 정당득표율보다 더 많은 의석을 확보할 거대 양당에게는 연동형 비례대표제도라는 것은 아주 불리한 제도가 되는 것이지요.
윤> 지역구에서 정당득표율보다 더 많은 의석을 확보하게 되면 아예 비례대표에서는 의석을 갖고갈 수 없는 것이군요.
최> 그렇습니다. 하지만 비례대표 의석수가 47석인데 이 47석 전부를 지역구와 연동시킨다고 하면 방금 제가 예를 들어 설명한 바와 같이 정당득표율을 넘어서는 지역구 의석수를 확보한 정당에서는 비례대표를 한 석도 갖지 못하게 됩니다. 이건 반대로 거대 양당에 지나치게 불리한 것 아니냐. 비례대표를 한 석도 갖지 못하는데 국민들이 비례대표 투표하는 것이 또 사표가 되는 것 아니냐. 이런 비판이 있겠죠. 그래서 47석을 둘로 나눠서 30석은 준연동형 비례대표제도를 적용하고 나머지 17석은 과거와 마찬가지로 정당득표율대로 나눠 갖는 것으로 제도를 도입했습니다.
윤> 준연동형 비례대표제도를 도입하기는 했지만 전체적으로 다 도입한 것은 아니고 비례대표 의석 47석 중에 30석에 대해서만 도입을 하고 나머지 17석은 과거 비례대표제도와 똑같이 계산을 하는 것이군요. 정말 복잡하네요.
최> 네. 아무리 쉽게 설명을 드리려고 해도 기본적으로 제도 자체가 복잡하게 만들어져 있다보니 한계가 있는 것 같습니다.
윤> 제도의 취지 자체는 좋았지만 결국 미래통합당에서 비례대표용 위성정당인 미래한국당을 창당하면서 제도의 취지 자체가 무산이 되었다고 봐야겠지요.
최> 그 부분이 이번 총선과 관련하여 가장 안타까운 일인 것 같다고 느끼는데요. 여러 정당이 힘을 합쳐 아주 힘들게 선거법 개정안을 통과시켜서 소수정당들이 국회에 진입할 수 있는 최소한의 길을 만들어뒀는데 미래통합당이라는 거대 정당에서 비례대표 선거전용 위성정당인 미래한국당을 창당하면서 제도의 취지를 훼손하면서 비례대표의석을 독차지하겠다고 나섰고, 여권에서도 이에 맞서 플랫폼 정당인 더불어 시민당이 창당되고 민주당이 여기에 합류하고, 민주당 출신 의원들이 열린민주당이라는 독자적인 비례대표 정당을 만들기도 하는 등 총선정국이 아주 어지럽게 돌아가고 있는 상황입니다.
윤> 비례대표용 위성정당. 선거법 개정안을 만들면서 이 부분에 대해서는 미처 생각하지 못했던 것 같아요.
최> 미래통합당에서 비례대표용 위성정당을 만들 수도 있지 않을까 하는 걱정을 했다고는 하는데 설마 진짜 이렇게 위성정당을 만들겠냐. 이렇게 좀 안이하게 생각을 했던 것 같고 당시 선거법 개정안을 추진했던 정당에서도 그렇게 말을 하고 있습니다.
윤> 어쨌든 선거관리위원회에서는 이러한 위성정당의 창당을 허가해 준 것이고 이제 위성정당들이 비례대표선거에 참여하는 것을 전제로 선거전략을 짤 수 밖에 없는 것이죠?
최> 그렇습니다. 선거관리위원회에서 미래한국당, 더불어시민당, 열린민주당 등 비례대표의원만을 목표로 한 정당설립을 인가해 주었고 이미 해당 정당들은 비례대표 후보명단을 확정짓고 본격적인 선거운동을 준비하고 있습니다.
윤> 이렇게 되면 앞부분에 열심히 설명해주신 개정된 공직선거법 준연동형 비례대표제도가 사실상 의미가 없어지는 것이지요.
최> 그렇습니다. 준연동형 비례대표제도라는 게 거대 양당의 독주를 막기 위해 고안한 것인데 거대 양당이 비례대표 후보를 아예 내지 않고 별도의 비례대표 전용 위성정당을 만들었다는 것은 법의 허점을 이용해서 비례대표 의석까지 독식하겠다는 것을 의미한다고 봐야겠죠.
윤> 일각에서는 이러한 위성정당 창당을 놓고 “민심을 져버린 꼼수 정치다.”라고 강력하게 비판하고 있기도 한데요.
최> 개정된 공직선거법의 허점을 노린 것이죠. 정의당에서는 미래통합당의 이러한 위성정당 창당을 강력하게 비판하면서 자신들은 꼼수에 똑같이 꼼수로 맞설 수 없다고 하면서 범여권 비례연합정당에 참여하기를 거부하기도 했습니다.
윤> 위성정당 또는 비례연합정당 등장에 대해서 어떻게 생각하시나요.
최> 개정된 선거법 취지를 무너뜨리는 행위이기 때문에 국민들로부터 비난받는 것이 당연하다고 생각합니다. 하지만 법을 만들 때 위와 같은 가능성을 충분히 논의하고 이를 차단할 수 있는 방법을 마련해 두지 못했기 때문에 발생한 어쩔 수 없는 상황이라고 생각합니다. 법의 허점을 노린 것인데요. 도덕적으로는 비난할 수 있겠지만 선관위에서 합법적인 정당으로 인정한 이상 불법적인 행동을 한 것은 아니니까 이러한 상황을 빨리 현실로 받아들이고 각자 판단에 따라 현명한 투표를 하시는 것이 중요하다고 생각합니다.
윤> 도덕적으로는 비난받을 수 있겠지만 불법적인 행동이 아니기 때문에 현실로 받아들여야 한다. 중요한 말씀인 것 같습니다. 특히 선거라는 것은 승패에 따라 얻고 잃는 것이 너무 차이가 많이 나기 때문에 실리적인 전략을 취하지 않을 수가 없는 것 같더라고요.
최> 그렇죠. 원내 1당이 되느냐 마느냐 하는 것은 국회의장을 배출할 수 있는지 여부를 포함해서 향후 국회 운영에서 주도권을 쥐고 활동할 수 있는지 여부를 가르는 중요한 기준이 될 수 있기 때문에 실제 선거에서는 한 표, 의석 한 석이 정말 중요한 것이구요. 그렇기 때문에 도덕적인 비난을 감수하고라도 실리를 위해서 각 정당이 움직이고 있다고 보시면 될 것 같습니다.
윤> 준연동형 비례대표제도와 관련해서 많은 이야기를 해주셨는데 투표하는 국민들 입장에서는 투표용지를 받았을 때 막상 크게 달라지는 것은 없는 것이죠?
최> 그렇습니다. 지금까지 복잡한 이야기를 많이 했는데요. 실제 국민들 입장에서는 투표장에 가셔서 투표용지를 받으면 지금까지 선거와 다를 게 전혀 없으실 것입니다. 지역구 후보들이 적혀 있는 투표용지 1장과 비례대표 정당투표용 투표용지 1장을 받게 되실 것이고, 지역구 후보들 중 가장 마음에 드시는 분에게, 정당 중에 가장 마음에 드시는 정당에 1표씩 행사하시면 됩니다. 복잡한 계산은 선거관리위원회에서 다 알아서 해주기 때문에 저희는 걱정할 필요가 전혀 없습니다.
윤> 실제 투표하는 과정은 20대 총선과 달라지는 것이 없겠지만 선거법 개정 과정에서 연동형 비례대표제도를 도입하게 된 계기가 무엇인지, 도입된 내용은 어떤 것인지, 비례대표용 위성정당은 왜 생기게 된 것인지, 그 역할은 무엇인지 이런 것들을 종합적으로 한번 생각해 보시면 좋을 것 같습니다. 선거법 개정 내용 중 또 하나 중요한 포인트가 있다고 하셨지요?
최> 그렇습니다. 공직선거법 제15조 제1항 선거권에 대한 규정이 개정되었는데요. 19세 이상에서 18세 이상으로 개정이 되었습니다. 따라서 2020년 4월 15일 진행되는 제21대 국회의원 선거에서는 18세 이상(2020년 4월 16일을 포함한 그 이전 출생자)인 국민도 국회의원을 선출할 권리를 갖게 됩니다.
윤> 18세면 고3 학생들의 나이를 말하는 것이죠?
최> 그렇습니다. 선거일 기준, 그 해의 양력 생일이 지난 고등학교 3학년 학생들도 유권자로서 1표를 행사할 수 있게 되었습니다.
윤> 사실 고3 학생들에게 선거권이 주어진 것도 굉장히 큰 뉴스인데 코로나 정국에다가 비례대표 위성정당 문데 등 다른 큰 뉴스에 가려져서 많이 보도가 되지 않는 것 같은 느낌이에요.
최> 그렇죠. 선거권 연령을 18세 이상으로 낮춘 것도 아주 중요한 의미가 있습니다. OECD 34개 회원국 기준으로 우리나라를 제외하고 나머지 국가들이 모두 선거권 연령을 18세 이상으로 정하고 있었거든요. 실제 18세 이상이면 공무원이 될 수 있고 운전면허를 취득할 수 있으며 혼인을 할 수 있는데 왜 투표를 못하게 하느냐. 이런 비판들이 많이 있었습니다. 과거보다 높은 수준의 교육을 받고 있고 선진국 대부분이 18세부터 선거권을 부여하는데 왜 우리나라만 19세부터로 하고 있느냐는 것이죠.
윤> 반대의견도 만만치 않았던 것 같은데요. 고3이면 입시에 힘써야 하는데 정치적으로 참여하면 혼란이 가중된다, 아직 정치적 판단이 어렵고 감정이나 인터넷 여론에 휩쓸릴 수 있다는 등의 이유였던 것 같아요.
최> 네. 말씀하신 것처럼 반대의견, 걱정하는 의견도 많이 존재하는 것이 사실입니다. 하지만 선거법이 개정되었기 때문에 이번 선거부터 생일이 지난 고3 학생들도 선거를 할 수 있게 되었습니다. 개인적으로는 우리나라의 교육수준이 워낙 높고 청소년들의 지적 수준이 높으며 정치참여가 민주주의 발전에 기여할 수 있는 점이 많다고 생각하기 때문에 이번 선거를 치르고 나서 변경된 제도의 장, 단점을 잘 분석해서 앞으로 제도를 잘 발전시켜 나가야 한다고 생각합니다.
윤> 오늘은 최호웅 변호사와 함께 개정된 공직선거법에 대해서 이야기를 나눠 보았습니다. 오늘 말씀 감사합니다.
최> 네. 감사합니다.
