■ 방송 : 제주MBC 라디오 <라디오제주시대>

         제주시 FM 97.9 서귀포시 FM 97.1 서부지역 FM 106.5 (18:05~19:00)

■ 진행 : 윤상범 아나운서

■ 일시 : 2019년 10월 25일(금)

■ 대담 : 전재경 박사

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●윤상범> 제주도 환경영향 평가 제도가 객관성을 확보하기 어렵다는 주장이 나왔습니다. 어제 제주도 의회가 마련한 '주민상생을 위한 제주형 환경영향평가 제도 구축 방안'에 대한 정책 토론회가 열렸다고 하는데요. 행정사무조사 특위의 외부 전문가로 위촉된 자연환경 국민 신탁 대표 전재경 박사를 연결해서 자세한 이야기 들어보도록 하겠습니다. 안녕하십니까?

○전재경> 네. 안녕하세요.

●윤> 요즘 환경영향 평가의 제도와 관련해서 여러 가지 얘기들이 많습니다. 원래 목적은 친환경적이고 지속가능한 발전을 위해 개발사업에 대해서 철저히 확인하고 결정한다 이런 의미가 있을 텐데. 그런데 오히려 개발의 면죄부를 주고 있다 이런 논란도 제기가 되면서 개선 요구의 목소리가 나오고 있거든요. 박사님께서는 어떤 문제점들이 있는지, 어떻게 보고 계신지 궁금하네요?

○전> 환경영향평가를 실시하기 전부터 사업자들이 토지를 매입하고 있습니다. 그래서 토지를 다 매입하고 나면 평가결과 환경영향이 심각하다고 해도 이것을 철회시키기가 어려운 문제가 큽니다. 그 다음에 환경영향 평가에서 부동의가 나와도 끝없이 재신청이 가능하구요. 그 다음에 묵은 평가, 오래된 평가 결과들을 그대로 승계해서 평가를, 사업을 실시하는 문제도 있습니다. 그 다음에 토막치기도 여전하구요. 그 토막치기라는 것은 환경영향 평가를 받아야 되는데 그 기준치 이하로 떨어뜨리기 위해서 길이라든가 면적 같은 걸 줄였다가 다음번엔 또 이어서 신청하는 걸 말합니다. 그런 것도 있고 그 다음에 평가에 불만이 있거나 오류가 있어도 공증들의 참가, 국민 참여라고 하죠. 이런 것이나 또 사법적으로 소송을 제기하거나 이런 사법 통제가 불가능하구요. 그 다음에 또 평가 대행자들이 사업자의 뜻에 반해서 평가를 실시하기가 사실상 불가능하며 또 사후 관리가 부실하다는 그런 문제들이 있습니다.

●윤> 지금 말씀하신 내용들이 계속해서 좀 제기가 되고 있는 그리고 여러 문제들을 갖다가 종합을 해주셨는데 지금 이제 객관성 부분에 대한 얘기도 하신 것 같습니다. 개발사업자에 의해서 이 환경영향평가가 시행이 되고 있어서 객관성을 담보하기 어렵다. 그렇기 때문에 공탁제를 도입해야 된다. 이런 문제도 거론이 된 걸로 알고 있습니다. 구체적으로 어떤 내용인지 설명을 해주실까요?

○전> 예. 세계적으로 환경영향평가는 두 가지입니다. 하나는 사업자가 평가를 하는 게 있구요. 유럽형이라고 하죠. 그리고 다른 하나는 미국형인데 미국에서는 이 사업에 대해서 인가나 허가를 해주는 행정기관. 승인청이라고 하죠. 승인청이 직접 환경영향평가를 하게 됩니다. 그렇기 때문에 우리나라에서처럼 공탁과 같은 문제가 미국에서는 생겨나지 않고 있죠. 즉 사업자가 스스로 평가자가 되면 내가 출제하고 내가 시험 보는 것과 같은 현상이 빚어지기 때문에 아무래도 팔이 안으로 굽는 그런 부작용이 있고 그것을 방지하기 위해서 제3기관이 공탁제를 맡아서 하자 하는데 미국 시스템에서는, 이 환경영향평가 원산지라고 볼 수 있는 미국에서는 이러한 부작용들이 없다고 볼 수 있죠.

●윤> 말씀하신대로 사실 사업자는 개발하는 것이 목적인데 그 사람들이 또 환경영향 평가의 주체가 되어 버린다면은 이것이 뭐 양심적인 판결을 과연 기대할 수 있을 것인가. 그런 부분에 관해서 생각을 안 해 볼 수가 없겠죠.

○전> 평가대행자가 사업자의 뜻에 반해서 환경영향이 크다. 자꾸 그렇게 몇 번만 평가 해버리면 사업자들이 그 특정한 평가 대행자들을 기피하게 되죠. 그래서 회사가 문을 닫아야 되잖습니까? 그래서 평가 대행자들은 참 공정하게 평가하기가 사실상 곤란합니다.

●윤> 예. 주어진 환경이 좀 사업자 대행업체들에게도 굉장히 안 좋은 상황인 것 같구요. 그 다음에 제주도 내에서 각종 개발사업과 관련해서 환경영향평가의 영향력이 지금 상당히 큰 상태입니다. 그런데 지금의 제도상으로는 주민참여도 취약하다. 이런 지적들이 나오고 있어서 이 부분은 어떻게 보십니까?

○전> 저희 환경영향평가 법이 마련하고 있는 주민참여는 두 가지 뿐입니다. 하나는 사업자에 의해서 하는 설명회구요. 그 다음이 이제 공청회 과정이 있습니다. 그래서 설명회와 공청회를 사업자가 이렇게 주관하는 것뿐이고 전문평가기관이 이렇게 평가를 심사하는 과정에 주민 참여가 곤란합니다. 그나마 또 공청회하고 설명회는 다른데 이 공청회에 많은 시간을 또 사업을 설명하는데 보내고 실제로 공청회하고 설명회가 구분되어서 운영이 되지 않고 있구요. 그나마 공청회도 생략이 가능하고 이렇게 되어있습니다. 그래서 주민들이 이 환경영향 평가 과정에 주민의견을 반영하고 싶다. 이런 의견이 있어도 실제 환경영향평가 자체에 대해서 행정심판을 제기하거나 또 행정소송 혹은 환경소송과 같은 것을 제기할 수가 없습니다. 이유는 환경영향평가에 대해서 협의라는 제도가 있는데 환경부 장관이 협의를 하거나 제주도 같은 경우에는 제주도지사가 협의를 하죠.

그런데 이 협의라는 게 행정법상 행정처분이 아닙니다. 그렇기 때문에 이걸 대상으로 해서 행정심판이나 소송을 할 수가 없습니다. 행정 처분성이 있어야만 소송으로 나아갈 수 있는데 협의는 그런 것이 아니거든요. 그래서 많은 경우에 환경영향 평가 협의가 다 종료된 다음에 그 환경영향평가 협의를 기반으로 해서 사업 승인이 최종적으로 결정됐을 때 그 사업 승인을 대상으로 해서 행정소송을 제기합니다. 그러나 그 때는 이미 환경영향평가가 다 종료된 다음이기 때문에 사실상 환경영향평가에 대해서는 동세대 의견 참여 기회가 매우 제한이 되어있지요. 뿐만 아니라 환경문제에 관해서 소송을 하더라도 주로 민사소송 형태보다 행정소송 형태가 많이 제기가 되는데 평가가 끝난 다음에 사업승인에 대해서 그 때에도 소송을 제기하는 원고가 이를 제기할 수 있는 적격이 있느냐. 그 지역에 사느냐. 이해관계가 있냐. 왜 서울사람이 왜 제주도 문제에 대해서 왈가왈부하느냐. 이런 원고적격에서 대부분 탈락합니다.

●윤> 굉장히 많이 제기 됐던 문제입니다. 그 부분이.

○전> 예. 그 다음에 소위 이익이 있느냐? 이 소송제기에서 원고에게 무슨 이익이 있냐? 원고적격이나 소위 이익문제에서 십중팔구 아닙니다. 백중 구십은 탈락하게 됩니다. 그래서 미국 같은 경우에는 원고적격을 폭넓게 인정하죠. 거기에 환경교육을 정기적으로 실시했던지. 사이트가 있다든지, 연구대상지가 있다든지 뭐 아니면은 환경영향 대상지역의 하류에 산다든지. 뭐 이런 경우에 원고적격을 넓혀주려고 노력해 왔죠.

●윤> 환경영향평가 제도라는 게 그 자체가 갖는 의미가 있긴 합니다만은 지금 제도상으로 보면은 좀 형식적으로 하거나 요식행위로 넘어가도 막을 방법이 그렇게 많지가 않고 또 좀 안 좋게 마음을 먹으면 무력화 시킬 수 있는 방법들이 박사님 말씀 들어보니까 굉장히 많은 것 같습니다.

○전> 네. 환경부가 나름대로 노력을 하고 있지만 제도개선에 좀 시간이 걸립니다. 현재 평가항목이나 범위를 이렇게 정하는 거를 우리가 스코핑이라고 하는데요. 이런 것들을 좀 적극적으로 확대할 필요가 있습니다. 우선.

●윤> 예. 그건 또 의지의 문제가 되겠구요.

○전> 그렇죠. 그리고 이제 정보를 공개할 때, 어제도 얘기가 나왔습니다만. PDF 파일을 올려놓으면 이게 데이터 베이스화 하기가 어려워서 진입에 장애가 되고 또 일반인들은 환경영향평가서를 봐도 잘 모릅니다. 그래서 이것을 대중화 할 수 있는 그런 접근이 필요합니다. 그래서 미국 연방 대법원에서는 물이 죽었다 살았다 이렇게 할 경우에 사람들이 헤엄을 칠 수 있고 물고기가 이렇게 살만하냐. 이런 대중적인 판단 기준을 가지고 환경을 평가하라. 이렇게 판결을 내리기도 했습니다.

그 다음에 이제 제주도 같은 경우에 지금 신화역사공원 같은 것이 특정한 장소에다가 숙박시설을 밀집시켜서 이것이 환경영향평가 변경 협의 대상이냐. 재협의 대상이냐 두고 이제 서로 입장을 달리 하고 있는데 이런 경우에 현재 환경영향평가 법이나 제주도 조례는 한번 크게 환경영향평가를 받았더라도 작은 구획에 새로운 환경영향을 많이 가중시킨다든지 면적이 좀 늘어났다든지 할 경우에는 이거를 변경협의나 재협의를 하도록 규정이 되어 있습니다. 이런 것들을 좀 적극적으로 수행하는 것이 갈등해소에 도움이 되지 않을까 생각합니다.

●윤> 말씀하신대로 이제 주민들의 참여도 강화되고 그분들의 또 눈높이에 맞는 시각에서 풀어서 볼 수 있는 방법들을 제시를 해주고. 이렇다면은 지금 워낙에 제주도내에 개발사업 때문에 갈등이 벌어지고 있는 곳들이 많이 있거든요. 이런 것들의 갈등을 해소하는 데에도 꽤 도움이 될 것 같다는 생각이 들기도 합니다. 박사님이 지금 제안하고 계시는 환경영향평가법의 개선 방안에 대해서 있잖습니까? 오늘 쭉 좋은 말씀을 많이 해주셨는데 한번 정리를 해주시면 좋을 거 같아요. 어떻게 하면 개선을 하는데 도움이 될 것인지.

○전> 네. 환경영향 평가는 현재 자연 녹지도라든지 그러니까 즉 생태 자연도라든지. 동물상, 식물상 녹지면적 이런 것들을 중심으로 평가를 하는데요. 이것은 사실상 주민들이나 이해 관계자들에게 환경에 관한 정보를 주고는 있지만 주민이나 이해 관계자들은 이 개발사업을 위해서 어떤 환경영향이 일어나는가 잘 모릅니다. 그래서 3년 전부터 미국의 경우에는 오바마 대통령에 행정명령으로 연방 정부사업에 대해서는 환경영향평가 외에 생태계 서비스 평가라는, 생태계 서비스는 자연이 주는 혜택을 말하는데요.

이 자연이 주는 혜택을 별도로 평가하도록 행정명령을 내렸고 영국의 경우에도 비슷한 시기에 환경부 가이드라인으로 환경영향평가를 진행하다가 이해관계가 첨예하고 갈등이 증폭 될 경우에는 생태계 서비스 평가로 전환하도록 가이드라인을 마련을 한 게 있습니다. 우리나라의 경우에도 이 환경영향평가 외에 실제로 주민들이나 이해 관계자들한테 어떤 자연의 혜택이 얼마나 감소하고 얼마나 또 늘어나는가를 평가하는 그런 생태계 서비스 평가가 좀 병행되는 것이 근본적인 해결책이라 생각하구요. 사업자가 이렇게 평가하는 부작용을 앞에 말씀드린 대로 보완하는 방향이 시급하겠습니다.

●윤> 예. 알겠습니다. 마지막 질문 하나만 드리고 끝내도록 하겠습니다. 제가 아까 그 제주도내 갈등이 굉장히 많단 얘기를 드렸었는데 지금 아시겠지만 제주의 비자림로 확장사업과 관련해 소규모 환경영향 평가에 대한 논란이 굉장히 심하게 일었구요. 지금도 진행 중입니다. 또 동물테마파크 사업과 같은 개발사업과 관련해서도 환경영향 평가에 대한 문제가 지적되고 있고 이것이 지역 내 갈등이 좀 커지고 있는 상황이거든요. 이런 갈등을 해결을 하기 위해서 어떤 노력과 개선이 필요하다고 보시는지 마지막으로 정리 말씀을 듣도록 하죠.

○전> 저는 현행 체계로서 지금 불거진 문제들을 해결하기가 참 어렵다고 봅니다. 정부의 실패와 시장의 실패가 같이 섞여 있습니다. 제주도청이 우리는 법규를 잘 따르고 있다. 그렇기 때문에 어떻게 못한다. 이렇게 소극적으로 나아갈 것이 아니라 행정기관이 적극적으로 행정 지도 같은 것을 통해서 불법이 아닌 한 실제 사회적인 갈등 해결 마당을 풀어야 되는데 저는 사회적 공론화 과정을 이 비자림이라든가 동물테마파크 같은데 열어야 된다고 생각합니다. 이런 사회적 공론화 과정은 아까 말씀드렸던 설명회나 공청회처럼 운영해서는 안 돼구요. 대립 당사자 구조 즉 이렇게 원고와 피고 거기에 대해서 또 심판하는 이런 3자 구조를 대립당사자 구조라고 하는데 이런 대립 당사자 구조로 공론화도 열고 또 알선이라든가 조정, 중재 이런 대체적 분쟁해결 절차도 좀 병행해서 적극적으로 해야만 사회적인 갈등이 빨리 완화될 것으로 생각합니다.

●윤> 적극적인 행정 얘기를 하셨습니다. 이게 의지의 문제이기도 하구요. 그동안 여러 개발 사업에 대해서 질의를 해보면은 보통 이제 행정기관에서 그런 얘기 많이 하거든요. 그동안 많은 설명회를 열었고 공청회도 열었다 이것이 공론화의 다름 아니다 이런 얘기들을 하는데, 박사님 보시기에도 이것이 제대로 된 공론화, 사회적 공론화는 아니라고 보시는 거죠?

○전> 행정기관이 나서서 설명회 하고 공청회 하는 것은 공론화가 아닙니다. 외부의 전문 기관이나 전문가단으로 구성해서 행정청도 한 주체로 나오고 주민도 한 주체로 나오고 거기에 배심원과 같은 그런 구조들이 존재해서 이렇게 라운드 테이블을 열어야 공론화가 되지 행정기관이 나서서 설명하고 말 듣고 결정하고 하는 것은 공론화라고 볼 수 없습니다.

●윤> 이런 소규모 환경영향평가 뿐만 아니라 대규모 국책사업에서도 똑같이 지금 불거지고 있는 문제들이기 때문에 좀 더 나서서 이 부분에 대한 설명을 더 많이 하고 그러니까 자신들이 행정에서 설명회를 한다는 것이 이것이 공론화라고 이게 등치될 수는 없다는 말씀.

○전> 그렇죠.

●윤> 예. 알겠습니다. 이 부분에 대한 논란들이 제주도내에서 워낙 많았기 때문에 여쭤 봤는데요. 오늘 대답을 많이 해주셨네요. 오늘 말씀 여기서 정리하도록 하겠습니다. 고맙습니다.

○전> 네.

●윤> 자연환경 국민신탁 대표인 전재경 박사와 이야기 나눠봤습니다.

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