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윤> 매주 월요일에 만나는 시간. 생활밀착형 라디오 법률서비스 <로스쿨>!

오늘은 최호웅 변호사 나오셨습니다. 안녕하세요?

최> 네. 안녕하세요. 최호웅 변호사입니다.

윤> 오늘은 어떤 이야기를 해 주실까요.

최> 오늘은 최근 많은 논란이 되고 있는 제주 영리병원 소송에 대해서 이야기를 좀 나눠볼까 합니다.

윤> 영리병원 관련해서 최근 판결이 나오고 있죠. 대법원 판결도 있었고 그 이후에 최근에는 ‘내국인 진료금지’ 조건에 대한 소송과 관련된 판결도 있었던 것으로 알고 있습니다. (관련해서 저희도 여러 번 다루긴 했었는데요, 오늘은 법적인 내용에 대한 자세한 설명을 들을 수 있겠네요.)

최> 네. 대법원에서 제주도가 패소한 사건은 국내 첫 영리병원으로 추진됐던 녹지국제병원에 대한 제주특별자치도의 개설 허가 취소 처분과 관련한 소송이었고요. 그 이후에 함께 진행됐던 ‘내국인 진료금지’ 조건에 대한 소송에서도 제주도가 패소했습니다.

윤> 먼저 대법원 패소판결에 대해서 설명을 좀 해주시죠.

최> 지난 1월 13일이었는데요. 대법원 특별1부는 녹지제주헬스케어타운 유한회사가 제주특별자치도를 상대로 제기한 외국의료기관 개설허가취소처분 취소소송과 관련해 제주도의 상고에 대해 심리불속행기각 결정을 내렸습니다.

윤> 심리불속행기각이라는 것은 재판 자체를 열지도 않고 기각시키는 것을 말하는 것이죠.

최> 그렇습니다. 상고이유에 관한 주장이 타당한 사유를 포함하지 않으면 본안에 대한 심리 없이 상고를 기각하는 것을 말하는데요. 국내 첫 영리병원 허가와 관련한 행정소송이었는데 대법원에서 본안에 대한 심리도 없이 심리불속행 기각을 했다는 것에 대해서 비판이 많이 있었습니다.

윤> 대법원에서 영리병원 허가와 관련해서 최고 법원으로서 의미 있는 판단을 내려줄 것을 기대했었는데 그 부분에 대한 기대가 완전히 무너진 것이죠. 그런데 반대로 말하면 대법원에서 심리를 할 필요가 없을 만큼 항소심 판단이 적법하고 타당했다고 판단했다고 볼 수도 있을 것 같습니다.

최> 그렇습니다. 항소심 판단에 명백한 오류가 있거나 부적법한 판단 부분이 있었다면 대법원에서 그 부분을 지적했을 텐데 어떻게 보면 법리적으로는 항소심 판단에 문제가 없었기 때문에 심리불속행 기각을 했다고 볼 수도 있습니다.

윤> 1심에서는 제주도의 개설허가 취소처분이 적법하다고 판단했는데 항소심에서 결론이 완전히 뒤바뀌었던 사건이었잖아요.

최> 그렇습니다. 먼저 소송경과에 대해서 간단히 살펴보면 제주도가 지난 2019년 4월 17일 녹지국제병원이 현행 의료법이 정한 기한 내에 병원 개원 및 진료 개시를 하지 않음에 따라 개설허가를 취소하는 처분을 내린데 대한 대응차원으로 이루어진 것인데요.

의료법 제64조(개설허가취소등)에는 ‘개설 신고나 개설 허가를 한 날로부터 3개월 이내에 정당한 사유 없이 업무를 시작하지 아니한 때 개설 허가를 취소할 수 있다’고 명시되어 있습니다. 그런데 녹지국제병원은 2018년 12월 개설 허가를 받고도 기간 내인 2019년 3월 4일까지 개원은 하지 않았습니다. 이에 제주도는 청문절차를 거쳐 의료법 규정에 따라 개설 허가를 전격 취소했습니다.

이에 녹지측은 이 처분이 부당하다며 처분을 취소해 달라는 소송을 제기한 것입니다. 녹지측은 재판과정에서 제주도가 병원 개설허가를 내면서 제시한 ‘내국인 진료금지’의 조건부 허가사항이 위법해 이에 대한 취소소송을 제기함에 따라 기한 내 개설을 하지 못한 것이라고 주장해 왔습니다.

윤> 1심에서는 원고 청구가 기각이 됐던 것 같은데요. 제주도의 취소처분이 적법하다고 판단한 것이죠.

최> 그렇습니다. 2020년 10월 열렸던 1심 재판에서는 원고의 청구가 기각됐습니다. 설령 조건부 사항이 위법하다고 하더라도 의료법에서 정한 것처럼 기한 내 병원 개설을 하고 업무를 시작했어야 했다는 것으로 제주도의 허가취소처분은 적법하다는 판단이었습니다.

윤> 항소심에서는 왜 결론이 달라진 건가요.

최> 지난해 8월 선고된 항소심에서는 결론이 완전 뒤바뀌었습니다. 항소심 재판부는 원고가 이 사건 개설 허가를 받은 날부터 3개월 이내에 병원을 개원해 업무를 시작하지 못한 것에 정당한 사유가 있다고 봄이 타당하다고 판단했는데요. 그렇기 때문에 제주도의 취소처분은 부당하고 위법하다고 판단했습니다. 그러니까 병원개설 허가를 취소할 만한 처분사유가 없는데도 불구하고 허가를 취소했기 때문에 위법하다는 것입니다.

윤> 어떤 의미에서 정당한 사유가 있다고 판단한 건가요.

최> 이 부분이 이번에 판결이 난 ‘내국인 진료금지’ 조건과도 관련이 된 것인데요. ‘내국인 진료금지’라는 조건과 관련해서 녹지국제병원 입장에서 사업계획이나 개원을 위한 준비계획의 변경이 불가피한 상황이었다고 항변했고 이 부분을 재판부에서 그대로 인정해 주었습니다. 재판부는 “보건복지부장관의 승인을 받은 사업계획서에는 녹지국제병원이 제주도를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 건강관리 및 미용 목적의 의료서비스를 제공함을 전제로 의료관광 활성화를 목적으로 추진되는 것으로 돼 있다”면서도 당시 사업계획서 및 제주도 등에서 ‘내국인 진료’ 가능성을 일정부분 염두에 뒀던 점을 들었습니다.

윤> 처음부터 내국인 진료 가능성에 대해서 예정하고 있었느냐 아니면 처음부터 외국인 전용으로 운영하기로 했느냐, 이 부분이 핵심 쟁점이었던 것 같습니다.

최> 그렇습니다. 재판부는 “당시 제주특별자치도에서도 병원 설립을 긍정적으로 추진하면서 ‘내국인이 이용하더라도 건강보험 적용이 제외됨으로써 국민건강보험체계에 별다른 영향이 없을 것’이라는 분석을 했다”면서 “또 2018년 3월부터 이루어진 공론조사 절차에서도 내국인도 외국의료기관을 이용할 수 있다는 것을 전제로 논의가 이뤄졌다”라고 지적했습니다.

결국 이 같은 사정을 종합하면 녹지국제병원은 그 주된 이용 대상을 외국인 의료관광객으로 하면서도 내국인의 이용을 배제하지 않는 방향으로 추진됐던 것으로 보인다고 판단한 것입니다. 그러면서 “녹지국제병원이 진료대상자를 제한하지 않는 것을 전제로 설립이 추진됐던 것으로 보임에도 피고는 원고가 의료기관 개설을 위한 물적, 인적 준비를 마치고 그로부터 15개월이 지난 2018년 12월 5일에서야 진료대상자를 외국인 의료관광객으로 한정하는 허가조건을 부가해 개설 허가를 한 것”이라고 강조했습니다.

윤> 제주도는 녹지측에서 처음부터 외국인 전용으로 운영하기로 했기 때문에 외국인 전용을 허가조건으로 붙이는 것이 문제가 없다고 설명했는데 내부적으로는 내국인이 이용할 수도 있다는 것을 전제로 검토를 했다는 것이군요.

최> 그렇습니다. 그렇기 때문에 외국인 전용이라는 허가조건을 녹지측에서 예상할 수 있었느냐 하는 것이 쟁점이 되었고 항소심 재판부에서는 예상할 수 없었던 부분이기 때문에 개원 준비가 늦어진 것에 원고의 귀책사유가 없다고 판단한 것입니다.

재판부는 허가조건 부가에 따라 사업계획 변경 등이 불가피해 3개월 내에 병원 개설을 정상적으로 추진하기 어렵다는 점을 받아들인 것인데요. “원고는 2017년 9월에 맞춰 건물 건축, 시설 구축, 운영인력 총 134명 채용, 재원 조달, 경제성 및 투자회수기간 분석 등에 관한 사업계획을 수립하고 병원 설립을 추진했으나 사업 진행 과정에서 예상하지 못했던 허가조건이 부가되어 사업계획이나 개원을 위한 준비계획의 변경이 불가피한 상황이었다”라고 판단했습니다.

또한 “더욱이 허가 절차가 지연되는 과정에서 원고가 채용했던 인력이 이탈하기 시작해 개설허가 당시에는 채용한 근로자 134명 중 의사 9명 모두를 포함해 70여명이 이탈한 상태였다”고 덧붙였습니다.

결국 “원고는 개설허가 신청 당시 사업승인을 받았던 대로 물적, 인적 조건을 갖추었으나, 허가 결정이 15개월 이상 지연되는 과정에서 채용했던 인력이 대거 이탈해 기간 내에 다시 인력을 충원해 정상적으로 개원하기도 어려웠다”면서 “이는 정당한 사유가 있다고 보아야 한다”라고 판시했습니다.

윤> 외국인 전용이라는 것이 허가조건 부가를 녹지측에서 예상할 수 없었고 제주도에서 허가 결정 자체를 오랫동안 지체했기 때문에 정상적으로 개원하기가 어려웠다. 사실상 녹지측의 논리를 그대로 다 인정해준 것이 되는 것 같습니다.

최> 그렇습니다. 개원이 늦어진 것과 관련해서 정당한 사유가 있었는지 여부가 하나의 큰 쟁점이었고 다른 쟁점으로 제주도의 준비상황 현지 점검이 있었는데 이 현지 점검에 녹지 측이 제대로 응하지 않았다는 부분이 있었습니다. 당시 제주도는 2019년 2월 26일 녹지국제병원에 사업계획 승인사항 및 부대조건 이행여부, 진료과목별 의료인 적정여부, 허가 시 제출한 의료보수 게시 등에 대한 현지점검을 다음날인 2월 27일 실시하겠다고 안내문을 발송했는데요. 병원측은 하루만에 현지점검 준비하기에 시간이 부족하고, 병원 개원이 늦어지게 된 것에 정당한 사유가 존재하며 개원 계획을 다시 수립, 이행하는데 상당한 시간이 소요될 것으로 예상된다는 이유로 연기를 요청했습니다. 이렇게 제주도가 2월 27일과 3월 5일 실시하려던 현지점검에 응하지 않았는데요.

재판부는 ‘행정조사기본법’에 따르면 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서 등을 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지해야 한다며 이를 미리 통지해 원고가 증거를 인멸할 우려가 있다고 볼 수 없어 제주도가 두차례 실시한 현지점검은 위법하다고 판시했습니다.

그러면서 제주도의 개설허가 취소처분은 그 사유가 존재하지 않아 위법하다고 결론을 내렸습니다.

윤> 제주도의 현지점검 자체도 위법하다고 결론을 내렸군요. 그렇게 해서 제주도가 항소심 판결에 불복해서 대법원에 상고를 했지만 심리불속행으로 기각이 된 것이고. 최근 법원에서 나온 제주도 패소 판결은 어떤 내용이었나요.

최> 대법원 패소판결이 나온 것이 허가 처분을 취소한 것에 대한 행정소송이라고 보면 이번에 나온 1심 판결은 세부적인 허가조건에 대해서 취소하라는 행정소송이었다고 볼 수 있습니다. 제주지방법원 제1행정부는 4월 5일 녹지제주헬스케어타운 유한회사가 제기한 외국의료기관개설 허가조건취소청구 소송에서 원고 승소 판결을 내렸습니다.

윤> 지난번 사건이 의료기관 개설허가 자체를 취소한 것에 대한 소송이었다면 이번 사건은 그 원인이 된 허가조건 자체를 취소하라는 소송이었군요.

최> 그렇습니다. 재판부는 “외국의료기관 개설허가는 제주특별법에 따라 의료기관 개설주체 등에 관해 특례를 정한 것 외에는 의료법을 준용하며 유사한 규정 체계를 갖추고 있다”며 “조례 등 관련규정이 정하는 요건에 합치하는 때에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가해야 하고, 중대한 공익상 필요가 있는 경우에만 예외적으로 거부할 수 있다고 봄이 타당하다”고 밝혔습니다.

이어 “법령상 부관을 붙일 수 있다는 명시적인 근거가 있는 등 특별한 사정이 없는 한 이 개설허가에 부관을 붙일 수 없다”며 “이 사전허가 조건(내국인 진료금지) 내용은 제주특별법 및 관련 조례가 정한 외국의료기관 개설허가 요건에 해당하지 않는다”라고 판단했습니다. 재판부는 “제주특별법 입법목적과 외국의료기관 개설허가 제도의 취지, 의료기관 개설 특례 규정에 ‘외국인전용’제한이 제주국제자유도시조성특별법이 제주특별법으로 바뀌는 과정에서 삭제된 점 등에 비춰보면 제주특별법은 내국인 진료 허용을 전제로 외국의료기관 개설허가 제도를 규정하고 있다고 할 수 있다”며 “내국인 진료를 제한하는 내용의 허가조건은 제주특별법상 제도의 입법취지에 부합한다고 보기 어렵다”고 밝혔습니다.

윤> 내국인 진료를 제한하는 내용의 허가조건이 제주특별법상 입법취지에 부합하지 않는다는 판단이군요. 이 허가조건을 내걸면서 원희룡 전 도지사가 ‘신의 한수’였다고 자화자찬했던 것이 생각이 나는데요. ‘신의 한수’가 법원 판단으로 ‘자충수’가 된 것이 아닌가 그런 생각이 듭니다.

최> 이 부분과 관련해서 도민들 의견을 따르겠다고 하면서 숙의형 공론조사위원회 구성까지 했었고 조사결과 6대 4로 개설 불허 권고를 결정했지만 원희룡 지사가 이를 받아들이지 않았죠. 그러면서 내국인 진료를 제한하는 허가조건을 붙이면서 ‘신의 한수’였다고 자화자찬을 했었는데요.

사실 이 허가조건을 붙였던 당시에도 전문가들이나 시민단체에서는 부적법한 허가 조건이라는 말들이 많이 있었습니다. 의료법 제15조를 근거로 한 것이었는데요. “의료인 또는 의료기관 개설자는 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다”라고 기재되어 있습니다. 만일 녹지국제병원이 내국인 진료를 거부해 의료법 위반으로 형사 고발을 당하고 법원에서도 위법 판단을 내리면 진료 대상을 내국인으로 확대할 수밖에 없을 것이라는 비판이 당시에도 많이 있었습니다.

결국 병원 개원까지 가보지도 못한 상태에서 해당 허가조건이 위법하다는 판단을 법원에서 받은 것인데요. ‘신의 한수’였다고 자화자찬했던 것은 너무 부적절했다고 생각합니다.

윤> 제주도의 허가조건이 위법하다, 내국인 진료제한이라는 허가조건을 바탕으로 한 녹지국제병원 개설허가 취소처분도 위법하다는 법원 판결이 나온 상황입니다. 앞으로는 이 부분과 관련해서 어떻게 진행될 것으로 예상하시나요. 병원 개원은 가능한 상황인가요.

최> 녹지국제병원이 그대로 병원 개원하기는 어려운 상황인 것 같습니다. 녹지병원측이 병원건물을 매각했기 때문에 허가가 그대로 유지되기 어려운 상황인데요. 제주도에서도 내일이죠. 4월 12일에 보건의료정책심의위원회를 개최해 개설허가 요건의 실질적 미충족에 따른 행정절차를 진행할 방침이라고 밝혔습니다. 결국 외국의료기관 개설과 관련된 요건을 갖추지 못한 것으로 봐서 허가를 취소할 것으로 예측이 됩니다.

병원건물을 매수한 측에서도 비영리법인으로 병원을 운영할 것을 시사하기도 했는데요. 앞으로 어떻게 이 부분이 진행될지 좀 더 지켜봐야 할 것 같습니다.

문제는 녹지측에서 영리병원을 운영하지 않는다고 하더라도 제주도의 허가취소 그리고 허가조건이 모두 위법하다는 법원 판결이 나왔기 때문에 제주도를 상대로 거액의 손해배상 청구 소송을 진행할 가능성이 남아 있다는 것입니다.

그리고 녹지측에서 영리병원을 운영할 것인지 여부와는 별개로 결국 우리나라에서 영리병원을 설립해서 운영할 수 있다는 가능성이 사법부의 판단을 통해 내려진 것이기 때문에 앞으로 이를 근거로 영리병원 설립이 추진될 수 있다는 것이 우려되는 상황입니다.

윤> 녹지국제병원 사건이 영리병원 출범을 위한 법적 토대를 만들어 주었다는 비판인데요. 영리병원이 본격적으로 설립되어 국가 보건체계가 흔들리게 되는 것은 아닌지 많은 국민들이 우려하고 있습니다. 앞으로 이 부분에 대해서 잘 지켜봐야 할 것 같습니다.

지금까지 최호웅 변호사와 함께 했습니다. 오늘 말씀 감사합니다.

최> 네. 감사합니다.