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윤상범> 예 제주 생태계의 허파로 불리는 곶자왈 곶자왈에 대한 보전 관리 조례 개정안이 도의회에 제출이 됐습니다 그런데 평가는 좀 엇갈리는 상황이고요 환경단체에서 특히 강한 우려를 표명하면서 추가적인 보완을 요구하고 있습니다 오늘은 이 입장에 대해서 들어보도록 하죠 사단법인 곶자왈 사람들의 김효철 공동대표가 지금 전화 연결돼 있습니다 대표님 안녕하십니까

김효철> 예 반갑습니다

윤> 예 곶자왈 관련 정책들이 계속 표류를 해오다 이번에 곶자왈 보전 관리 조례 개정안이 제출이 됐습니다 여기에 대한 평가가 조금 엇갈리는 부분은 있는데 일단 제주도에서 제출한 이번 개정안의 주요 골자는 어떤 거죠?

김> 그동안 곶자왈 보전 정책 그리고 제도 개선 요구들이 많이 있었고요 부가 나름 그 부분을 반영하기 위해서 이번에 조례안을 만들었습니다 조례한 목표 자체를 보면 곶자왈 보호구역 지정 등 체계적인 보존 관리 방안을 이번 조례안을 통해서 만들겠다는 게 목적이고요 세부 내역을 보시면 곶자왈 정의 부분을 이번 조례에서는 새롭게 설정을 했고요 그에 따라서 곶자왈 보호지역, 관리지역, 원형 훼손이죠 이렇게 세 가지로 구분하는 내용이 들어가 있습니다 그리고 중고자 보호지역 지정에 관한 내용도 있고요 또 그동안 사유지 곶자왈 부분이 되게 문제가 많이 됐었는데 주민 지원 사업과 더불어 사유지에 대한 매수 청구 제도가 이번 조례에 포함돼 있고요 일종의 지원 사업들이 되겠는데 곧 잡을 자연휴식지 지정 관리 그리고 생태계 서비스 지불 재계약 등을 통해서 곶자왈을 소유하고 있는 사유주들에 대한 지원 방안들이 이번 조례안에는 담겨져 있습니다

윤> 방향성 자체에 대해서는 긍정적인 부분이 있다는 말씀이신 거죠?

김> 큰 틀에서 이 조례 자체가 곶자왈 보호지역 지정과 같은 중요한 내용들이 포함돼 있는 것은 긍정적으로 보고 기대를 하고 있는데요

윤> 세부적인 내용에서는

김> 세밀하게 들어가 보면 여전히 문제가 많은 부분이어서 저희들이 그동안 조례안에 대한 걱정하는 얘기들을 한 부분이 있습니다

윤> 그 내용으로 좀 들어가 보도록 하죠 우선 아까 곶자왈에 대한 정의 이야기하셨지 않습니까? 이번에 정의가 정의되는 내용이 포함됐다는 말씀하셨는데 정의에 따라서 곶자왈의 경계 기준도 늘 모호한 부분들이 많아서 이게 논란이 됐지 않습니까? 근데 그럼 이번에는 구체적으로 명시가 다 된 부분인 겁니까?

김> 네 이번에 조례를 통해서 정의와 곶자왈을 구역별 아까 나왔던 세 가지 구역으로 구분함으로써 곶자왈을 경계 설정하고 지정 고시하겠다는 게 도입 계획이거든요 그래서 이번 조례안은 곶자왈의 정의가 또 새롭게 됐는데 보시면 곶자왈를 정의하는 데 있어서 기존 특별법과는 다른 형태의 정의가 됐어요 다르다기보다는 추가된 정의 내용이 들어가 있어서 이 부분이 곶자왈 특별법과 조례가 서로 상충하지 않느냐 하는 그런 문제가 하나가 있고요 조금 더 자세히 말씀드리면 그냥 기존에 특별법에는 불규칙한 안개 지대로 숙과 덤블리는 다양한 식생을 이루는 곳이 곶자왈이라고 했는데 이 조례에는 그걸 조금 더 부가해서 화산 분화구에서 발원한 연장선을 가진 암괴우세용암 그리고 동일 기원인 용암류 지역을 말한다 등으로 조금 더 기존의 특별법상 정의보다는 추가된 내용이 있어요 그런데 이런 부분들이 상위법인 법에 있는 부분을 위반한 문제가 아니냐 하는 그런 내용들이 있었고요 그리고 또 하나는 곶자왈 구역을 정의하면서 보호지역, 관리지역, 훼손지역 세 가지로 구분해서 규정 고시하는 게 이번 조례안에 포함돼 있는데 특별법에는 곶자왈 보호 구역만 지정 고시하도록 돼 있거든요 그래서 이 자체가 전체적으로 보면 법과 조례 사항이 조금 상충되는 부분이 있는 게 아닌가 상위법 위반 문제가 있지 않느냐는 문제들이 많이 된 것으로 알고 있습니다

윤> 그 도에서는 그 부분에 대해서 자문을 구했다고 하던데 법률상 이게 잘못하면은 아까 말씀하신 대로 상위법에 위반돼서 좀 소송에 휘말릴 여지들이 많이 생기는 부분인 겁니까?

김> 상위법 위반이 명확하다면 우리 도에서는 기능을 못할 부분이 있고요 아까 말씀하셨던 것처럼 조례 부분은 제가 볼 때 그리고 도의회에서도 그런 얘기들이 많이 나온 것으로 알고 있는데 법상 정의하고는 고자왈 부분만 놓고 가도 조례를 운영하는 데 큰 문제가 없는데 여기에다가 연장성을 가진 암괴우세용암류 등 같은 부분들이 있는데 이 부분 때문에 오히려 문제가 되는 게 곶자왈 지역도 지형적 요소로 인해서 흐름이 단절됐다가 다시 발생하는 경우도 있거든요

윤> 그렇죠

김> 그럼 연장선을 가진 암괴우세용암류라는 부분이 해당이 안 됩니다 그래서 실질적으로 이번 경계 설정하는 내용을 보면 부분부분 떨어져 있는 단절된 곶자왈은 많이 배제돼 있는 문제들이 있는 것이죠 그래서 이 조례 자체가 너무 고자를 협소하게 만드는 부분도 있다 그래서 법상 문제와 함께 실질 고자왈을 다 반영하지 못하는 그런 우려가 있는 것이고요 또 하나는 자 법에는 곶자왈 보호지역 필요한 보존이 필요한 지역을 보호지역으로 지정 고시할 수 있도록 돼 있는데 보호 지역 말고 관리적 원형 훼손지역으로 세 가지로 나누고 관리적 원형 훼손 지역도 지정 고시하도록 돼 있는데 이게 때는 그런 부분이 없거든요 그래서 이 부분이 법과 상충되지 않느냐는 문제가 있었던 것이고 물론 도에서는 자문을 통해서 가능하다 법적으로 문제가 없다는 입장을 갖고 있는데 여전히 어떤 학자들은 가능하다는 부분도 있고 우려의 목소리도 있는 게 현실이어서 도의회나 앞으로 조례 다룰 때 이 부분들에 대한 면밀한 검토가 필요한 상황이죠

윤> 법이라는 게 딱 떨어지는 부분이 아니기 때문에 해석의 차이로 오늘 아마 도의회에서도 그 부분이 가장 쟁점이 됐던 것 같고 심사 보류에 아마 주된 이유였던 것 같습니다

김> 네 저도 그렇게 들었습니다

윤> 예 그리고 아까 얘기하신 게 이번에 곶자왈 지역을 보호지역, 관리지역, 원형훼손지역 이렇게 3개 유형으로 분류를 했다는 말씀하셨잖아요

김> 네 세 가지로 분리하다 보니까 우리가 보호지역, 관리지역, 원형훼손지역하면 딱 느낌의 곶자왈 지역 중에 보호 지역은 보호가 필요한 지역이고 나머지 관리지역 원형훼손지역은 보존 가치가 떨어지거나 이미 훼손된 것처럼 느낌이 있어서 저희들이 계속 얘기했던 곶자왈 전체에 대한 보존 정책으로는 한계가 있다는 그런 상황인 것이죠 특히 관리지역 같은 경우 보면 곶자왈 보호지역에 준하는 지역으로서 앞으로 보전이 가치가 있는 지역 이렇게 표시를 했어요 정의를 했어요 그러면 현재로는 보존가치가 별로 없다는 것처럼 보이고요 특히 원형훼손지역 같은 경우는 이미 개발행위가 이뤄진 곳에서 실질적으로 관리지역 원형훼손지역은 이대로만 보면 곧 보전 정책에서는 후순위로 밀려버리는 그런 문제도 이번에는 나타나고 있습니다

윤> 보호 정책에서 후순위로 밀려버릴 수 있다라는 말씀하셨는데 죄송한데 그 보호, 관리, 원형 훼손 이렇게 세 가지 유형으로 나눠놓은 거는 거기에 따라서 개발 행위가 서로 달라질 수도 있는 부분인 겁니까 아니면은 그냥 느낌상 그런겁니까

김> 이거는 그러니까 조례상에 가까운 또 하나의 문제이기는 한데 이번 조례를 통해서 어떤 관리 곶자왈 전체에 대한 개발 행위를 제한하는 실질적인 실효성은 없습니다 다만 그 지역 중심으로 사유지를 매수하는 정책만 담겨 있는 것이거든요 그래서 이 부분들을 저희가 문제 제기를 하는 것이죠 이번 조례를 통해서 전체적인 곶자왈 보전 관리 방안을 현실화시키겠다는 게 조례의 목적이라면 그런 부분들이 담겨져야 하는데 실질적인 신효성이라고 하는 것은 사회적 곶자왈 매수 안 매수만 가능한 부분이 이번 조례에 포함돼 있는 것이죠 그리고 특히 거기는 도가 얘기하는 걸로 봐서는 보호지역 중심으로 사유지 매수 정책만 특별히 인정한다면 평가한다면 그런 게 담겨져 있는데 항상 곶자왈 개발에 논란이 되거나 또 개발 위험성이 있는 곳은 관리지역이나 원형훼손지역이거든요 이런 부분들은 전혀 이번 조례에서 보존 정책에 반영되지 않는 게 문제라고 봅니다

윤> 일단 도에서 하는 얘기는 이거네요 보존 정책을 행정 행위를 원활히 하기 위해서 세분화한 측면이 있다라는 표현이 나왔었거든요 제주도의 입장을 보니까 근데 오히려 이게 잘못하면은 관리 원형 훼손지역이라는 그 이름 때문에 이미지가 오히려 좀 이거는 훼손을 해도 되는 지역이다 이렇게 사람들이 느낄 수도 있다는 그런 우려를 좀 많이 하시는 거죠 보니까

김> 예 관리 지역의 원형훼손지역은 기존에 이 조례가 제정된다고 하더라도 기존 관리 정책에서 진전된 건 하나도 없는 상황이 되는 것이죠

윤> 대표님 생각하시기에는 그러니까 이렇게 굳이 이렇게 나눌 필요는 없다고 보시는 거죠 통으로 이제 관리하는 게 더 좋다는 말씀이신 건지

김> 오히려 분리해버림으로 인해서 곶자왈 보호지역은 현재 35% 정도밖에 안 돼요 곶자왈 전체적으로 봤을 때 나머지 한 65%는 관리지역이나 원형훼손지역에 들어가 있는 것이고 또 실질적으로 보호지역은 생태계 등급 보러 오면 1, 2등급 즉 원형훼손이 거의 불가능한 지역이 포함돼 있어서 나름 현재 제도로도 보호가 가능한 곳인데 계속 논란이 되고 있는 개발이 가능한 곳인 곳은 관리지역이나 원형훼손지역에 포함되는데 그 부분들은 오히려 이번 정책에서는 후순위로 밀려버리는 부분이 있어서 잘못하면 오히려 곶자왈 보전에 악영향을 미칠 수도 있는 조례가 될 수도 있는 것이죠 이런 부분에 대한 보완책이 저는 반드시 필요하다고 봅니다

윤> 네 알겠습니다 그리고 이제 곶자왈 사람들도 그렇고요 환경단체에서 계속 이제 요구를 해왔던 부분이 고자왈 보호지역 내 토지를 매입해달라라는 얘기였었지 않습니까? 이번에 곶자왈 보호 지역 내 토지 소유자는 토지사에게 토지 매수를 청구할 수 있도록 하는 조항이 신설이 됐는데 이 관련해서 좀 긍정적인 부분도 있어 보입니다마는 혹시 문제점은 어떻게 보고 계십니까?

김> 아까 말씀드렸던 것처럼 이번 조례 개정에서 나름 평가할 수 있는 부분은 사유지의 고철 매수 청구권 그리고 실질적으로 이 조례를 통해서 매수할 수 있는 근거가 생긴다는 부분이 있는데 물론 현재 조례도에서 설명할 때는 고철 보호지역 등에서 매수 청구 대상을 보호 지역 외까지도 넓기는 했지만 실질적으로 보면 보호 지역 중심으로 접근하고 있거든요 그러면 논란이 되고 있는 관리 지역이나 개발에 노출된 곳에 대한 매수 자체가 후순위로 밀리거나 불가능한 구조가 됩니다 그리고 전체적으로 중요한 거는 사유지 매입 비용인데 보호 지역만 하더라도 3700억 정도 사유지 매수 비용이 들어가는데 이 부분에 대해서 어떻게 재원을 확보할 것인가는 문제가 있어요 이런 부분들에 대해서는 특별회계를 두겠다는 것도 있지만 매수 비용에 대한 부분들이 장기적으로 도가 계획을 갖고 접근해야 되는 문제가 있습니다 그리고 아까 말씀드렸던 것처럼 청구 대상 자체도 좀 더 광범위하게 넓혀서 운영해야 하는 문제가 있죠 그래서 큰 취지에서는 동의하는데 그걸 신뢰성을 얻기 위한 예산 확보 방안이나 이런 제도적 부분에 있어서는 좀 더 도가 노력을 해야 한다고 봅니다

윤> 아까 보호 지역만 3700억이라고 말씀하셨나요?

김> 명확하긴 하지만 추계를 하면 그렇게 보고 있습니다

윤> 거기에 관리, 원형, 훼손 지역까지 다 포함을 한다고 하면 그 비용이

김> 지금 원형훼손지역은 아까 말씀드렸던 농경지 개발이나 이런 부분이어서 그것까지는 후순위를 논다고 하더라도 관리지역만 하더라도 거의 60% 이상 되니까 그런 것까지 한다면 비용은 굉장히 높아질 것이고 그래서 저는 매수 청구권을 갖고 매수하는 부분과 함께 운영하는 부분들에서 이번 조례에도 나와 있는 것처럼 생태계 서비스 지불제 같은 실질적으로 개발하지 않고 곶자왈를 보존하는 사유주 토지주들한테 대한 지원책도 병행함으로써 장기적으로 이 부분들을 접근해야 되지 않겠느냐라고 보입니다

윤> 예 도에서 오늘 도의회에서 한 이야기들을 보니까 이런 게 있더라고요 그러니까 재원이 허락된다면은 전부 다 매수하면 좋겠지만 현실적으로 어렵기 때문에 관리지역이나 원형훼손지역에 대해서는 곶자왈을 합리적으로 이용하고 보존 활동하는 그런 활동들을 병행하겠다라는 말 여기에서 아마 좀 뭔가 허점이 있다고 보시는 것 같네요

김> 그렇죠 그거는 현재도 현재 곶자왈도 비슷한 논리로 접근해 왔어요 보존할 것도 보존하고 이용 가능하면 이용하겠다는 게 현재의 도정의 기조였거든요 지금까지 이어왔던 그런데 실질적으로 고자월은 이미 30% 이상이 개발됐고요 여전히 관리지역은 제도적으로 이번 조례가 통과하더라도 그거에 더 나아진 제도적 보호 방안이 더 발생하는 건 없거든요 유일하게 매수나 이런 것들이 있다면 가능한데 그것도 후순위로 밀려버리면 없는데 이 부분에 대한 명확한 답이 없다면 여전히 곶자왈 보존 정책으로서는 대단히 한계를 많이 갖고 있다고 평가합니다

윤> 이번 조례안이 어떻게 보면 좀 고육지책 같은 면이 없지 않아 있네요 지금 대표님 말씀 듣다 보니까

김> 크게 뭐 보호구역 중심으로 사유지 매수에 대한 의지를 보여준 것은 평가하는데 예산이 문제 등등으로 인해서 그게 대단히 축소돼 버렸다 보호구역 중심으로 축소돼 버렸다 그리고 굳이 보호구역과 관리지역을 구분하다 보니까 보호할 곳은 보호할 곳이고 관리지역 이하는 여전히 개발이 가능한 또는 합리적 이용이 가능한 곳으로 되어 있죠 거기에다가 현재 그 지역 원형훼손을 방지할 수 있는 보존 지역 관리 조례 개정도 없기 때문에 실효성을 따져보면 이 조례가 우리가 민감한 지역 개발이 가능한 민감한 지역에 대한 보존 정책으로서는 실효성은 없다 매우 낮다라고 보는 게 타당해 보입니다

윤> 예 알겠습니다 아 참 그 문제도 있잖아요 그 곶자왈 지역에 보면은 마을 공동목장으로 사용하는 사유지들이 분명히 있지 않습니까?

김> 네

윤> 이게 재산권 침해 문제가 자꾸 불거지기 때문에 여기에 대해서 몇 년째 계속 논란이 되고 그 해결책이 잘 안 나왔던 것 같은데 이 부분은 좀 해결이 이번 조례로만 본다면 해결이 됩니까? 아니면 이것도 계속 숙제로 남겨져 있는 건가요?

김> 여전히 숙제가 남겨져 있죠 특히 공동목장은 기존에 계속 이용하던 곳이기 때문에 꼭 보호지역이 아닌 지역도 분명히 많이 들어갈 거란 말이죠 그러면 개발 사유지 매수에서 순위가 될 수도 있고 또 보호 지역에 들어가서 매수를 한다고 하더라도 되게 크기 때문에 비용이 많이 들기 때문에 당장 안 되는 문제도 있습니다 그래서 사유지 매수의 길을 튼 것은 옳으나 공동목장이나 이런 부분들을 한꺼번에 매수하지 못함으로 인해서 공동목장 소유주 같은 마을 분들이 요구 조건을 다 못 드는 그런 문제가 생깁니다 그래서 이 부분을 어떻게 해결할 것인가도 여전히 논란인데 그래서 저는 당장 매수 못하더라도 사유재산권이 훼손되지 않는 속에서 이용과 함께 개발이 아닌 합리적 이용 친환경적 이용을 보장함과 동시에 장기적으로 매수 정책을 병행함으로써 사유재산권이 침해되지 않은 속에서 곶자왈 보전으로 자유롭게 이어지게끔 하는 정책적 묘안들이 계속 고민돼야 할 것 같아요

윤> 알겠습니다 이게 좀 굉장히 마을공동목장 문제가 나오면서 좀 항상 어려웠던 문제라서 오늘 말씀드렸다시피 제주도의회 환경도시위원회에서 심의가 있었고요 결과는 심사 보류로 나왔거든요

김> 그렇죠 아까 여러 가지 나왔던 내용들이 아마 이번 도의회 심의 과정에서 많이 문제 제기됐던 것으로 알고 있고요 이런 부분들을 보완해서 나중에 또 심의할 것으로 저는 들었습니다

윤> 예 제가 이제 언론 보도상에 나온 자료들을 쭉 보다 보니까 나온 자료로만 제가 이제 판단을 해본 건데 의원들의 걱정은 대부분이 이제 상위법과의 충돌 문제 쪽에 많이 좀 가 있는 것 같더라고요 대표님은 어떻게 보셨습니까?

김> 제일 조례를 법을 다루는 입장에서는 법상 충돌 문제 곶자왈 정의가 조례상 달라지는 문제랑 법에 나와 있지 않은 관리적 원형 훼손지형까지 고시하는 문제들이 상위법상 충돌 문제를 많이 우려하신 것 같고요 저는 그건 당연히 검토를 해야 할 것 같고 설사 그게 법률상 충돌이 안 된다고 하더라도 이 조례를 통해서 목적인 곶자왈을 어떻게 보전 관리하느냐 문제 이런 부분들이 좀 더 신뢰성을 담보하는 방안들이 다음 심의할 때 도의원 도의회에서 좀 더 많이 관심 갖고 봐주셨으면 좋겠습니다

윤> 예 알겠습니다 대표님 저 오늘 시간 관계상 여기서 인터뷰는 마무리하겠습니다 예 다음에 또 심의를 할 때 그 내용 보면서 한번 연락을 드리도록 하죠 오늘 말씀 고맙습니다

김> 네 고맙습니다

윤> 예 사단법인 곶자왈 사람들의 김효철 공동대표와 이야기 나눠봤습니다