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윤상범> 예 제주민회가 제주형 기초자치단체 도입과 관련해 읍면동 주민자치 실현을 주장을 해왔는데 관련된 이야기 나눠보도록 하겠습니다 오늘은 제주민회 공동의장을 맡고 있는 제주대학교 법학전문대학원의 신용인 교수와 이야기 나눠보도록 하죠 지금 전화 연결돼 있는데요 의장님 안녕하십니까

신용인> 예 안녕하세요

윤> 굉장히 오랜만에 뵙는 것 같습니다

신> 예 그러네요

윤> 일단 지난 21일에 국회에서 제주특별법 개정안이 의결이 됐는데 여기에 대해서 논평을 내셨더라고요 주민자치 시대를 열 수 있는 계기가 마련됐다 이렇게 평가하셨는데 이게 어떤 의미일까요?

신> 지금 전국적으로는 지방분권에 의해서 주민자치 시범사업을 실시하고 있습니다 2013년부터 실시하고 있는데 2022년 6월 기준으로 보더라도 1,239개 읍면동에서 실시하고 있거든요 전국 읍면동의 3분의 1을 넘는 숫자인데요 제주도에서는 전혀 실시를 하지 않고 있어요 왜냐하면 제주특별법에서 주민자치위원회를 둔다 이렇게 규정하고 있기 때문에 43개 읍면동마다 반드시 주민자치위원회를 둬야 돼요 그러다 보니까 주민자치회 시범사업을 하게 되면 중복이 되니까 어려움이 있었거든요 그런데 이번에 제주특별법이 개정되면서 주민자치위원회를 둘 수 있다로 바꿔놨어요

윤> 둘 수 있다

신> 둘 수 있다 그러니까 43개 읍면동 중에서 원하는 읍면동은 주민자치위원회가 아닌 주민자치회 시범사업을 할 수 있는 그런 길이 열린 거죠 그런 면에서 주민자치의 시대가 열 수 있는 계기가 마련됐다 어떤 법적인 걸림돌이 제거됐다 이렇게 평가를 한 것입니다

윤> 혹시 이번에 특별법 개정안 관련해서요 지금 많은 것들이 좀 받아들여졌다라는 얘기도 있지만 안 받아들여진 것도 있고 그래서 좀 아쉬운 부분이 혹시 있다면 어떤 게 있을까요?

신> 여러 가지가 있는데요 저 같은 경우에서도 사실은 원래 주민자치 규정도 원래 제주도 안에서는 있었거든요 그런데 그게 아예 삭제돼 버렸습니다 그러다 보니까 이제는 하더라도 주민자치회를 시범 운영하는 정도만 할 수 있고 정식 출범은 어렵다는 그런 아쉬움이 있습니다 물론 이제 삭제된 주민자치회 규정에 의해도 주민자치회한테 자치권이나 법인격을 제대로 부여한 건 아니니까 한계가 분명하기는 하지만 그래도 아쉬움이 있죠

윤> 중간 단계 정도의 지금 타협안이 이루어진 겁니까?

신> 타협안이라기보다는 아마 전국적으로 주민자치회 법을 만드는 데 있어서 제주도에서 먼저 선례를 만들어 놓으면 어려움이 있을 것 같다 그런데 그렇다고 제주도에서는 주민자치 시범사업을 아예 계속 못하게 할 수는 없지 않느냐 그러한 의견들이 반영돼서 결국은 의무규정을 설치 의무규정을 임의규정으로 설치할 수 있다라는 임의규정으로 바꾸는 선에서 어떤 타협이 이루어진 거죠

윤> 예 행정실장 직선제도 이번에 제외됐다는 소식이었었거든요 그동안 행정실장 직선제도 사실 완성형의 형태는 아니고 중간 단계로 얘기하시는 분들이 많긴 했으나 그래도 이게 좀 필요하지 않느냐라는 지적들은 있었는데 특별자치도 설립 취지와는 맞지 않는다 이런 얘기가 나오면서 계속 요구 사항이 받아들여지지 않는 것 같더라고요 이건 어떻게 보십니까?

신> 하

윤> 한숨부터 나오십니까?

신> 조금 아쉬운 면이 있는데요 그러니까 중앙정부는 이렇게 보니까 이 시군 자치를 폐지한 것을 하나의 어떤 성과로 바라보는 것 같아요

윤> 성과

신> 네

윤> 근데 성과라고 한다면

신> 단층화하고 획일화했다 그런 성과로 바라보는데 이 행정시장 직선제는 결국 어떤 시군 자치 부활로 가는 길 아니냐 이런 관점이 있는 것 같아요 단층화로 인한 효율성 이런 것들이 훼손될 우려가 있다 그래서 부정적으로 보는 것 같습니다

윤> 그런데 교수님 성과라고 생각을 한다면은 강원도에도 적용을 하지 않았을까요? 왜 강원도도 특별자치도가 됐는데 거기는 시군 다 유지하고 있지 않습니까?

신> 거기는 강원도민들이 시군 폐지에 대한 강력한 저항이 있죠

윤> 우리 제주도는 애초에 처음 시행할 때 그 부분에 대한 저항은 좀 없는 편이었었죠

신> 아니 저항도 있기는 있었죠 그렇게 헌법 소송도 있었고 그런데 어쨌든 도민투표를 통해서 시군 폐지가 결정이 됐잖아요 그렇기 때문에 우리로서는 좀 그때 아쉬운 결정이었죠

윤> 예 자체적으로 결정한 거니까 그 부분은 어쩔 수 없는데 그런데 정부에서는 시군을 폐지한 것을 성과로 보고 있다 그렇게 지금 판단을 하고 계신 거네요

신> 그렇더라고요 왜냐하면 단층제로서 효율성 정부 입장에서는 2층제보다는 단층제가 훨씬 더 효율적이지 않느냐 그래서 제주도에서 이런 걸 한번 시범적으로 해서 하나의 성과인데 이 성과가 다시 훼손된다는 점에 대해서는 조금 중앙정부 입장에서는 불편해하는 부분이 있는 것 같아요

윤> 알겠습니다 자 그런데 교수님도 그렇고 지금 민회에서는 주민자치 관련된 고민들을 계속 해오셨잖아요 논의도 좀 많이 해오셨고 지금 글쎄요 이번에 행정시장 직선제는 받아들여지지 않았는데 지금 기초자치단체 부활도 논의가 되고 있긴 하거든요 지금 진행되고 있는 그 논의 과정은 어떻게 보십니까?

신> 뭐 지금까지는 순조롭게 진행되고 있지 않습니까? 그리고 또 7월 초순경에 아마 용역팀에서 기초자치 모델을 몇 개 제시할 건데요 그러면 그거 갖고 논의가 다시 공론화가 전개될 텐데 어떤 모델들이 나올지 그게 궁금하기는 합니다

윤> 그렇죠 그 부분이 굉장히 궁금하고 실제로 이게 도지사의 의중이 반영된 거 아니냐 이렇게 서로 또 논란이 되면서 아니다 기다 뭐 이런 얘기들 많았었는데 여러 모델들이 거론되고 있습니다마는 교수님이 생각하시는 자치 모형은 어떤 게 더 바람직한지 궁금하네요

신> 저는 제주형 기초자치 도입과 관련돼서 한 두 가지 원칙과 기준을 생각하고 있어요 첫째는 이게 기초자치 풀뿌리 자치니까 자치단체장과 지방의회 중심이 아니라 주민이 중심이 되는 그런 기초자치가 돼야 된다 그리고 둘째로는 주민의 삶을 실질적으로 높이는 그런 기초자치가 돼야 한다 그러니까 이런 원칙과 기준에 비춰볼 때 가장 바람직한 제주형 기초자치는 읍면동 주민자치가 아닌가 이런 생각을 합니다

윤> 읍면동 자치단치

신> 우리나라 지방자치 보면 대의제형 단체 자치 일색이거든요 그러다 보니까 지방자치 주인공이 다 단체장하고 지방의회고 주민은 소외돼 있어요 정부도 이런 부분을 극복하겠다고 해서 주민자치회 시범사업도 하고 있지만 사실 법인격도 없고 자치권도 없어서 그냥 문의만 주민자치에 불과하거든요 우리 제주도 같은 경우는 그런 문의만 주민자치 말고 어떤 제주형 기초자치 형태로서 법인격과 자치권을 갖는 그런 읍면동 주민자치를 도입하자 그러면 주민 중심의 어떤 기초자치가 실시되지 않겠느냐 이런 기대가 있고요 또 하나는 제주 지역의 경우 예를 하나 들면 주민참여 예산이라든지 마을 공동체 활성화 예산으로 쓰는 돈이 연 400억 원이에요 그런데 이게 대부분 일회성 전시성 사업을 붙이고 있단 말이에요 그러니까 제가 지금까지 이렇게 만난 도민 중에서 그 돈 때문에 내 삶의 질이 높아졌다 이렇게 말하는 분을 한 번도 본 적이 없어요 근데 연 400억 원이 결코 적은 돈이 아니거든요

윤> 주체가 돼서 결정을 못 하니까 그런 효율성을 못 느끼는 겁니까?

신> 예를 들면 신천리 같은 경우 화력발전소에서 지원받은 10억 원을 종잣돈으로 해서 지금 32세대나 되는 빌라를 소유하고 있고 그걸로 임대 사업 펼쳐서 집 없는 주민들이 집 걱정을 덜어주고 있거든요 만일에 그 400억 원으로 43개 읍면동 주민자치회가 무주택 서민을 위한 어떤 주택 서비스 하면 안 될까요? 또 이 마을 어르신들이 요양원에 가지 않고 마을에서 여생을 편안히 보낼 수 있도록 돌봄 서비스 사업하면 안 될까요? 이런 사업들을 하려고 하면은요 사실은 읍면동 주민자치를 전제로 해서 마을 기금 같은 것들이 제도화돼야 돼요 그런 식으로 제도화 읍면동 주민자치가 되고 제도화가 되면은 주민의 삶을 실질적으로 높일 수 있는 그리고 주민 스스로가 결정하고 이 피로를 풀어가는 그런 어떤 진정한 의미의 자치가 될 수 있죠 물론 그렇다고 해서 제가 시군 자치를 반대하는 건 아니고요 시군자치도 하고 읍면동 주민자치도 하자 그게 제 입장입니다

윤> 들으시는 분이 조금 어려우실 수도 있는 것 같은데 지금은 이제 아까 대의제를 채택하고 있어서 자치단체장과 지방의회만 좀 주인공이 되는 것 같다 주민들은 소외가 되는 것 같다라는 말씀 그 취지 말씀하셨잖아요

신> 예

윤> 예 선거를 통해서 이제 그분들을 이제 선출을 하고 대의 그분들이 민주주의를 지금 진행을 하고 있는 건데 교수님 말씀은 그러면 그 단위를 읍면동까지 낮춰야 된다는 말씀이신 건가요?

신> 예 읍면동으로 예를 들면 지금 읍면동 주민자치회 시범사업을 하고 있는 게 주민자치회는 의원들은 선거가 아닌 제비 뽑기합니다

윤> 아 예예

신> 그래서 누구나 평등하게 참여할 수 있고요 또 주민총회를 열어요 그러니까 주민 모두가 참여하는 주민총회도 열게 되니까 주민들이 스스로 결정할 수 있는 거죠 다만 지금 시범사업 중인 주민자치의 문제점이라면 실질적인 권한이 없다는 거죠 법인격도 없고 그래서 무늬만 주민자치라는 비판은 있지만 일단 형식적인 틀로 보면은 주민 누구나 참여할 수 있는 그리고 주민이 주인이 될 수 있는 그런 어떤 시스템은 갖춰져 있는 거죠 여기다 실질적인 권한만 부여하면 제대로 된 주민 조치를 할 수 있는 거죠

윤> 아까 예를 들어서 이제 주택 사업이라든가 요양보호 같은 것들도 지금은 이제 도정 차원에서 이루어지는 것들이 대부분인데 좀 내려가면 씨까지도 가능하긴 하겠습니다마는 그거를 읍면동 주민들 그러니까 선출에 의해서 이루어진 읍면동

신> 선출도 아마 주민총회에서 최종 결정을 할 거고

윤> 이 주민 총회예요

신> 그걸 운영하는 어떤 그런 그룹들도 있을 거죠 그런데 이게 사실은 유럽에서도 지금 보편적 기본 서비스라고 해서 논의가 되고 있는데 행정이 주도하면은 비효율성이 너무 커요

윤> 결정의 주체가 읍면동 주민들이 된다는 말씀이신 거잖아요

신> 예 그런데 주민들이 스스로 참여하고 결정하니까 그런 부분들이 해결이 되는 거죠 정말 필요한 부분들을 제대로 건드릴 수 있고요 또 서비스의 질도 어느 정도 보장되니까 이게 대안으로 부각되고 있거든요 예를 들면 우리도 아까 말씀드렸지만 400억 원이라는 돈이 어쨌든 주민자치라는 명목으로 우리가 매년 쓰이고 있습니다 그런데 실제로 그 돈이 주민들의 삶의 질을 높이는 데는 하나도 사용되지 않고 있거든요 소위 전시성 예산, 행사성 예산으로 그렇게 많이 날아가니

윤> 취지에 맞게 안 쓰고 있으니

신> 그런것들을 주민들이 스스로 결정할 수 있도록 하자 그런 실질적인 시스템을 만들자는 거죠

윤> 알겠습니다 교수님 그런 얘기도 있어요 사실 그 취지 자체에 대해서는 다 동의를 하더라도 그것이 지금 우리가 받아들일 만한 시민들의 수준이 성숙도가 좀 이루어져 왔느냐 그 부분에 대해서는 아직까지 수용이 쉽지 않다라는 의견도 있고 이게 또 읍면동까지 예산을 쓸 수 있는 그 단위가 내려가 버리면은 결정할 수 있는 주체가 내려가 버리면은 또 나눠먹기 사업들이 이루어지지 않느냐 이런 좀 우려의 목소리들도 많이 나오긴 하더라고요

신> 예 물론 그런 우려도 있죠 그런데 우리가 이번 제주특별법 개정으로 주민자치회 시범사업 하게 됐잖아요 빠르면 올 하반기에 조례가 만들어지고 내년 중에는 아마 실시가 될 겁니다 그런데 읍면동 주민자치를 하라는 건 뭐냐 하면 이렇게 시범사업하고 있는 주민자치회에 법인격과 자치권만 부여하면 되는 거거든요 우리가 계속 시범사업만 할 거예요 계속 법인격과 자치권도 없는 무늬만 주민 대치할 거예요 결국은 시범사업 좀 하고 법인격과 자치권을 가진 주민자치회로 나가야 되지 않겠습니까? 그 많은 분들이 좀 혼동을 하는 게요 읍면동 자치를 읍면동 지방자치하고 같은 것으로 보는 거예요 이 지방자치 형태로 읍면동 자치 하는 것에 대해서는 저는 부정적인 게 만일 그렇게 하면 우리 헌법상의 제약 때문에 대의제로 갈 수밖에 없습니다 주민총회도 만들 수 없고요 주민자치위원을 추첨으로 뽑을 수도 없어요 그냥 단체장과 어떤 지방의회 중심의 지금 형태의 지방자치 갈 수밖에 없거든요 그래서 저는 읍면동은 지방자치가 아니라 주민자치 형태로 그러나 법인격과 자치권을 갖는 형태로 가자 그리고 이건 시기상조도가 아니다 우리가 내년부터 당장 시범사업 하게 되고 역량이 축적돼서 거기다가 법인격과 자치권을 부여하고 권한도 그만큼 주민 역량에 따라서 점점점 부여하면 되는 거거든요

윤> 교수님 갑자기 궁금해지는 게 이제 그 부분을 만약에 제대로 하려면 앞으로 정부와 국회를 설득해야 되는 거잖아요 법을 또 바꿔야 되는 부분이 있고

신> 그렇죠

윤> 예 그런데 아까 말씀하셨듯이 지금 정부나 국회에서는 만약에 지금 제주도의 시군을 없앤 것도 성과라고 생각을 하고 있다면은 효율성을 중시하는 생각을 좀 뒤집기는 어려울 것 같은데 이 부분은 어떻게 보십니까?

신> 그러니까 아마 우리가 주민자치회 시범사업을 어차피 하잖아요 그때 조례를 정말 잘 만들고 제대로 된 모델들을 만들어내는 게 되게 중요하다고 봐요

윤> 그니까 성과를 내서 보여줘야 한다는 말씀이신 거죠?

신> 주민들이 결정하면서 효율적으로 쓴다는 사례들이 나오면 중앙정부 설득도 훨씬 쉽죠 그러니까 조례를 지금 중앙에서 하듯이 육지에서 하듯이 이 형식적으로 조례를 만들어서 가는 게 아니라 정말로 주민의 삶의 질을 높일 수 있는 아까 말한 대로 주거 서비스라든지 어떤 돌봄 서비스라든지 교육 서비스라든지 이런 걸 주민 스스로 할 수 있는 시스템을 잘 만들어서 우리가 성공 사례를 만든다면 중앙 정부 입장에서도 상당히 좋아하지 않겠습니까?

윤> 아름다운 얘기입니다 교수님 말씀 듣다 보니까 지금 다른 나라 좀 사례가 생각나긴 하는데 지방자치 뭐랄까요 주민자치가 가장 잘 이루어진 나라 중에 하나로 스위스를 꼽는 것 같던데

신> 예

윤> 거기에는 주민자치가 굉장히 활성화돼 있다면서요 지금 그 모델이 되는 건가요?

신> 우리가 스위스처럼 되려면 굉장히 멀리 가야 되지만 단지 그와 관련돼서 한 말씀만 드리고 싶어요.지금 우리나라에서 스위스의 가장 큰 전문가분 중에 한 분이 안성우 교수님이시거든요 이분이 스위스 정치에 대해서 최고 전문가인데 이분이 저한테 이런 말을 하더라고요 자기가 30년을 스위스 공부해 봤는데 대한민국 국민이 스위스 국민들보다 훨씬 우수하더라 훨씬 똑똑하다

윤> 그런데 왜 그렇게 안되죠

신> 우리보다 세 배나 잘 살고 삶의 질은 그렇게 높느냐 거기는 우수한 정치 제도가 있다 특히 풀뿌리 자치제도가 아주 우수하다 우리도 우수한 풀뿌리 자치제도를 도입한다면 스위스보다 더 잘 살 수 있다고 그러더라고요

윤> 예 알겠습니다

신> 아까도 말씀드렸지만 400억 원뿐이겠습니까? 이 풀뿌리 단위에서 비효율적으로 쓰는 예산들을 주민들이 알차게 쓸 수 있도록 만들어 놓으면 우리 제주도가 정말 스위스보다 더 잘 사는 그런 지역이 될 수도 있는 거 아니겠어요?

윤> 우수한 국민들에게 그만큼 따라가지 못하는 정치 제도 때문에 아직 그렇게 못 되고 있다는 말씀이신 거잖아요

신> 그렇죠 예를 들면 북한을 생각해 봅시다 북한 인민들이 우리보다 머리가 나빠서 그렇게 못 사는 걸까요? 훨씬 안 좋은 정치 제도 때문에 그러는 거예요

윤> 알겠습니다 아니 예전에 누가 기업인이 했던 말이 생각이 나가지고요 국민은 일류, 기업은 이류, 정치는 뭐였죠? 삼류였나요?

신> 사류인가 그랬는데 사실 우리나라 정치제도가 북한보다 훨씬 우수하니까 우리가 훨씬 잘 사는 거 아니겠습니까? 그런데 스위스라든지 그런 다른 선진국보다는 정치제도가 안 좋으니까

윤> 그런데 그 제도를 만들어 가는 것도 사람이긴 합니다

신> 예

윤> 그러면 알겠습니다 기본적인 생각은 알겠고요 약간 좀 이야기가 논외 합니다마는 조금만 올려서 지금 기초자치단체 부활과 관련된 여러 모델들 거론되는 것 중에 하나만 좀 여쭤보고 싶은 게요

신> 예

윤> 기관 통합평 얘기가 좀 나왔었잖아요

신> 예

윤> 예 혹시 이거는 좀 어떻게 보십니까? 이거는 우리 제주도와 좀 맞을까라는 그런 이야기들도 많이 있던데

신> 저는 그렇게 생각해요 일단 기초자치단체 단위가 정해지면 거기서 기관 통합을 할 건지 아니면 기관대립형을 할 건지 정해야죠 예를 들면 서귀포하고 제주시 이렇게 나눠졌다 칩시다 서귀포 시민들이 통합형을 할 건지 대립형을 할 건지 정해야 되고 제주시 같은 경우는 제주시 시민들이 통합형을 할 건지 대립형을 할 건지 정하는 거예요 그래서 서귀포에서는 통합형을 하고 제주시에서는 대립형을 할 수도 있고 그러니까 그거는 지금 단위에서 대립형을 도차원에서 대립형을 선택한다 또는 통합형을 선택한다 이런 논의는 제가 볼 때는 기초자치 기본 취지에 맞지 않는 것 같아요

윤> 그니까 이제 이 관련된 얘기를 할 때 좀 하방 형태로 얘기를 했었는데 그 밑에서부터 결정안에서 위로 올라오는 방식을 오히려 지금 교수님은 얘기하시네요

신> 그렇죠 기초자치 구역이 만일 몇 개로 결정될지 모르겠지만 시군 자치를 부활한다고 했을 때 2개가 됐든 3개가 됐든 몇 개 6개가 됐던 결정되면 그 단위에서 통합형을 할 건지 대립형을 할 건지 결정하면 되죠 주민들이

윤> 알겠습니다 교수님 오늘 이야기 마무리하기 전에 그것 좀 여쭤보고 싶은데 지금 여러 가지 안에 대해서 얘기를 하셨잖아요 그리고 이상적인 방향에 대해서 얘기를 하셨는데 그 안들이 아무리 좋아도 이제 받아들여져야지 결정이 되는 거 아니겠습니까? 그 얘기 지금 여러 가지 기구들에서 의논을 하고 있는데 관련된 얘기 해보셨지 않겠습니까? 반응들은 어떻습니까?

신> 어떤 이야기를 구체적으로 물어보시는 건가요?

윤> 예 지금 쭉 말씀하셨던 읍면동 자치 관련된 부분 있지 않습니까?

신> 아 읍면동이요 지금 제일 중요한 거는 조례를 잘 만드는 거예요 비록 시범사업이라는 한계 때문에 법인격과 자치권을 갖지 못하겠지만 준자치 형태로 시범사업을 어떻게 잘하느냐가 중요합니다 그런 부분에 대해서 어떤 제주도와 의회와 시민사회 또 도민들이 머리를 맞대고 정말 제대로 된 어떤 조례를 만들자에 일단 주력해야 한다고 생각을 해요 그래서 좋은 조례가 만들어지고 그 조례를 바탕으로 좋은 성과물이 나올 때 그럴 때 이제 법인격도 주장할 수 있고 자치권도 주장할 수 있는 그런 힘들이 생기는 거거든요 그래서 지금 단계에서는 1차적으로는 조례를 잘 만들어야 되고 아마 그런 조례가 잘 만들어져서 잘 운영이 된다면 어떤 기초자치 형태로서 이렇게 가자고 그럴 때 굉장히 호소력과 설득력이 있겠죠

윤> 아 교수님 마지막으로요 조례를 만드는 게 의회잖아요

신> 도의회죠

윤> 예 도의회에서 도의회에서는 혹시 의원들의 반응은 어떤지 제가 궁금해서요 혹시 그런 얘기 좀 해보셨을 때

신> 재가 몇 분 이야기를 해봤더니 좋은 조례 만들어야 됩니다 기본적으로 공감하고 취지에 공감하시더라고요

윤> 알겠습니다 자 관련된 논의 앞으로 계속 진행될 테니까요 다시 한 번 또 모시고 이야기 나눠보도록 하겠습니다 오늘 이야기 여기서 마무리하죠 고맙습니다

신> 예 감사합니다

윤> 제주 민회에 신용인 공동의장과 이야기 나눠봤습니다